无锡市锡山区人民政府行政复议决定书

〔2024〕锡府行复第57号

申请人：杜某。

被申请人：无锡市锡山区东港镇人民政府，住所地无锡市锡山区东港镇金港大道8号。

申请人请求确认被申请人作出《关于同意某公司使用设施农用地的批复》（东港政复〔2023〕16号）的越权审批行为违法，于2024年3月5日向本机关提出行政复议申请，后于3月19日根据《补正通知书》要求向本机关提交了补正材料。本机关于3月26日依法予以受理，次日，向被申请人送达了《提出答复通知书》。2024年4月9日，被申请人向本机关递交了《行政复议答复书》及相关证据材料。本案现已审理终结。

申请人请求：确认被申请人作出《关于同意某公司使用设施农用地的批复》（东港政复〔2023〕16号）（以下简称“16号批复”）的越权审批行为违法。

申请人称：申请人获知某村的出租农田中在建造钢混结构二层房屋，经申请政府信息公开，被申请人提供了16号批复，根据《中华人民共和国土地管理法》第35条第一款“永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途”、第44条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，16号批复违反上述明文规定。苏自然资规发〔2020〕3号文对设施农业用地范围、规模、使用和管理、服务与监管作了明确规定，16号批复允许建造的钢混结构二层房屋与3号文规定严重不符。园区种植花卉苗木属于非粮化生产，无需所谓的设施农业，根本不属于农业内部结构调整，无非巧立名目，欲盖弥彰。16号批复“同意……所属土地0.3385公顷建造农业附属（配套）设施，用于公司农产品仓储保鲜冷链设施建设”，违反苏自然资规发〔2020〕3号文及《江苏省土地管理条例》第34条、第64条规定，越权审批无审批权限项目，严重违反法无授权不可为原则，因此16号批复违法事实清楚，法条明确。希望上级职能部门履行依法治国、依法行政职责，根据《中华人民共和国土地管理法》《江苏省土地管理条例》、苏自然资规发〔2020〕3号、苏纪发〔2010〕10号、自然资办发〔2020〕68号、国土资源部令第60号、国土资规（2016)13号、《无锡市违法建设治理办法》等法律法规及规范性文件，查清事实，作出符合依法合规的复议决定。

被申请人称：《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出行政复议申请，行政复议机关办理行政复议案件，适用本法。首先，16号批复是答复人针对某公司（以下简称“某公司”）使用设施农用地的申请而作出的，杜某并非16号批复的行政相对人；第二，16号批复同意建造的农业附属（配套）设施所占用的土地分属某村华中、华新、华一、华二、华三、华四6个自然村，杜某虽是华一自然村村民，但并非16号批复所涉土地的使用权人或实际使用人；第三，杜某提出针对16号批复的复议，也不符合《中华人民共和国村民委员会组织法》中规定的关于村民会议或者村民代表会议进行决策的情形。综上所述，杜某不是16号批复的行政相对人或利害关系人，其提出本次复议申请，不符合行政复议法第二条的规定，也不符合行政复议法第十一条所列举的可申请行政复议的情形，不具备申请撤销16号批复的主体资格。故请求驳回申请人的复议申请。

经审理查明：2023年9月25日，被申请人作出16号批复，内容为1.同意某公司使用位于某村华中、华新、华一、华二、华三、华四6个自然村所属土地0.3385公顷建造农业附属（配套）设施，用于公司农产品仓储保鲜冷链设施建设。2.建造需严格执行设施农用地的用途管制，严格执行“农地农用”要求，不得改变土地用途，禁止用于其他非农建设；不得超过用地标准，禁止扩大设施农用地规模；不得改变直接从事或服务于农用生产的设施性质，禁止用于其他经营。3.用地期限为32个月（2023年5月1日至2025年12月31日），期满如继续使用土地，需在到期三个月前向国土、农业部门提出申请，经批准后方可延长用地期限。

2024年3月12日，本机关作出《补正通知书》，要求申请人在收到《补正通知书》10日内提供其与被申请人所作16号批复存在利害关系的证明材料。3月19日，申请人向本机关邮寄送达了补正材料，在身份证信息以外补充提供了《某村村民（股份）名单公示》，以证明其与复议事项所占用土地存在利害关系。

案件审理期间，本机关向无锡市自然资源和规划局锡山分局发出《协助调查取证函》，函请协助调查某公司申请扩建的农产品存储中心（冷链服务中心）项目所涉土地的性质、权属及用地情况。后无锡市自然资源和规划局锡山分局向本机关函复：“ 经核实，某公司扩建后的农产品存储中心（冷链服务中心）所涉土地性质为村集体土地所有权，地类为设施农用地，集体土地所有权人为锡山区东港镇某村农民集体。”

2024年4月19日，本机关前往某村就案涉情况调查取证。据某村委相关工作人员反映，16号批复中的0.3385公顷土地中没有华一村民小组的承包地，但有华一的自留地；自留地是由各村民小组自行分配用于种菜，不需要交税，也没有分配证明。

本机关认为：首先，《中华人民共和国行政复议法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出行政复议申请，行政复议机关办理行政复议案件，适用本法。”第三十条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。对符合下列规定的，行政复议机关应当予以受理：……（二）申请人与被申请行政复议的行政行为有利害关系；……”根据上述规定可知，当事人提起行政复议的前提是其与被申请行政复议的行政行为有利害关系且该行政行为侵犯其合法权益。本案中，16号批复系针对某公司作出，申请人并非该批复的行政相对人。且16号批复中所涉土地属于某村农民集体所有，申请人虽提供了《某村村民（股民）名单公示》，但该证据材料尚不足以证明其是案涉土地的使用权人或实际使用人，故申请人与16号批复并无直接利害关系。

其次，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，申请人仅为某村集体经济组织成员之一，且非案涉土地的使用权人或实际使用人，参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》的规定要求，申请人以个人名义提起行政复议不符合上述规定。

综上所述，因申请人所提行政复议申请不符合法定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十三条规定，本机关决定如下：

驳回申请人的行政复议申请。

申请人如对本决定不服，可以自接到本决定之日起十五日内，向无锡市中级人民法院提起行政诉讼。

                           二〇二四年五月二十四日