“以案释法”案例（二）：施工总承包单位未对劳动用工和工资发放等进行监督

一、案情简介

2021年12月至2022年1月，无锡市锡山区住房和城乡建设局接到鹰普锡山基地南区一期-IMAW和鹰普锡山基地南区一期-IMCN项目工人投诉，反映项目存在拖欠农民工工资的情况。经检查，上述2个项目的施工总承包单位江苏省建筑工程集团有限公司未对分包单位劳动用工实施监督管理。无锡市锡山区住房和建设管理服务中心于2022年1月25日开具了《建设工程施工全面停工整改通知书》，江苏省建筑工程集团有限公司未作出整改回复。江苏省建筑工程集团有限公司涉嫌未对分包单位劳动用工和工资发放等情况进行监督，2022年4月6日，无锡市锡山区住房和建设管理服务中心将该案移交无锡市锡山区住房建设综合行政执法大队（以下简称“执法大队”）。

二、调查与处理

（一）立案、调查与审理

经批准，执法大队于2022年4月11日对当事人江苏省建筑工程集团有限公司前述违法行为正式立案，并根据《行政处罚法》第五十四条第一款的规定，依法对该案展开全面、客观、公正的调查。

2022年4月14日，执法大队执法人员到现场检查，制作了现场检查笔录；对江苏省建筑工程集团有限公司经理邱玉海进行了询问。2022年4月18日，执法人员依职权向江苏省建筑工程集团有限公司调取了鹰普锡山基地南区一期-IMAW和鹰普锡山基地南区一期-IMCN项目建设工程施工合同、建设工程施工劳务分包合同、建设工程农民工工资委托支付协议、拖欠工人工资统计表（450人）及结算依据、工人劳务合同、2021年3月-8月和10-12月工人工资表、2021年3月-12月实名制考勤记录、安徽商鸿建设有限公司2021年3月-4月手工考勤表。2022年4月21日，执法人员依职权向江苏省建筑工程集团有限公司调取了各专业分包合同。我局于2022年4月26日向江苏省建筑工程集团有限公司开具责令改正（停止）违法行为通知书。2022年5月5日至6月14日，按程序分别完成该案的调查终结报告、内部讨论、法制审核、局案审会讨论和案件处理审批手续。

（二）告知、决定

2022年6月16日，无锡市锡山区住房和城乡建设局按程序将《行政处罚事先告知书》（锡山住建告字〔2022〕第011号）送达当事人江苏省建筑工程集团有限公司，告知将对其违法行为处以罚款人民币壹拾万元的行政处罚，并依法享有进行陈述、申辩、要求听证的权利及行使上述权利的时限、途径和要求。当事人自收到行政处罚事先告知书后，于2022年6月23日向无锡市锡山区住房和城乡建设局提交了《关于减轻对“鹰普锡山基地南区一期工程”项目未及时支付农民工工资处罚的请示》，辩称：去年年底工人工资未能及时支付的主要原因是：1、建设单位未能按照《保障农民工工资支付条例》向农民工工资专户转入资金；2、去年因受建筑市场大气候的影响加上恒大商票的原因，对其单位的基本账户进行冻结，造成资金上遇到前所未有的困难。针对去年未支付的工资，其积极与各班组进行了沟通，确定了支付时间。目前其已在约定时间（2022年5月底）将各班组的工资支付完毕。其在项目工人工资管理问题上，有完善的考勤系统，每月工人工资表、考勤表、部分合同已提交我局，如有未完善的地方，积极改正。恳请减轻行政处罚。无锡市锡山区住房和城乡建设局认为：建设单位虽然未将人工费用及时足额拨付至农民工工资专用账户，但其按照合同约定及时拨付工程款，作为总承包施工单位的当事人对所承包工程项目的农民工工资支付负总责。当事人虽于2022年5月底支付了农民工工资但已逾期整改，且在春节前发生多次民工集体投诉讨要工资。当事人虽然安装了考勤系统，但被拖欠工资的450个工人中有209个工人未通过无锡市建筑工人管理服务平台进行用工实名登记管理，无实名制管理信息平台考勤记录；提交我局的大部分月考勤表和部分月工资表未经工人本人签字确认，当事人未对2021年4月-12月的工资表进行签字审核；提交的部分合同用人单位未盖章，工人未签字。在施工过程中，当事人未对分包单位劳动用工实施监督管理，掌握施工现场用工、考勤、工资支付等情况，审核分包单位编制的农民工工资支付表，未在期限内完成整改，已构成未对分包单位劳动用工实施监督管理，且涉及工人人数达450个，影响了社会稳定，侵害了农民工的合法权益，故对当事人的陈述、申辩意见不予采纳。

2022年7月4日，无锡市锡山区住房和城乡建设局根据《保障农民工工资支付条例》第五十六条第二项的规定，对当事人江苏省建筑工程集团有限公司处以罚款人民币壹拾万元，并于当日将行政处罚决定书（锡山住建罚字[2022]年第（011）号）送达当事人。

（三）执行、结案

2022年7月19日，当事人江苏省建筑工程集团有限公司将罚款缴纳至无锡农村商业银行。无锡市锡山区住房和城乡建设局于2022年7月25日予以结案。

三、法律分析

作为施工总承包单位，当事人在施工过程中未审核分包单位编制的2021年4月-12月农民工工资支付表，分包单位的部分工人存在未签订劳动合同（工人未签字、用人单位未盖章），209个工人未通过无锡市建筑工人管理服务平台进行用工实名登记管理，大部分月考勤表和部分工资表未经工人本人签字确认，其行为违反了《保障农民工工资支付条例》第二十八条第二款“施工总承包单位应当在工程项目部配备劳资专管员，对分包单位劳动用工实施监督管理，掌握施工现场用工、考勤、工资支付等情况，审核分包单位编制的农民工工资支付表，分包单位应当予以配合”、第三十条第二款“施工总承包单位对分包单位劳动用工和工资发放等情况进行监督”的规定。鉴于当事人总承包施工的项目拖欠工资涉及农民工人数已达450个，影响了社会稳定，侵害了农民工的合法权益，符合《江苏省住房和城乡建设系统行政处罚裁量基准》（2020版）“对施工总承包单位未对分包单位劳动用工实施监督管理的处罚”的第五款“涉及农民工100人以上的，处9万元以上10万元以下的罚款”的裁量基准，根据前述法律规定，无锡市锡山区住房和城乡建设局对当事人作出处罚款人民币壹拾万元整的行政处罚。

四、典型意义

上述案件中，总承包单位在施工过程中未严格落实全员实名制管理，部分班组工人特别是临时点工或“突击队”，未按规定签订劳动合同，未按规定进行电子考勤；未审核分包单位的考勤表和工资表，工人未在考勤表和工资表上签字，导致发生工人工资结算纠纷和拖欠农民工工资事件。

从我区农民工上访讨薪情况的统计分析来看，施工总承包单位对劳务分包单位日常监督管理不到位是导致发生工资纠纷和拖欠农民工工资问题的一个重要原因，故为保障农民工工资支付监管部门应在日常监管中应重点检查施工总承包单位对分包单位的监督管理情况，及时准确掌握支付农民工工资情况，做到及时发现、及时处理、及时化解、避免矛盾进一步激化和积累扩大；加强工资支付日常执法，发现违法行为应及时指正并督促改正，确保《保障农民工工资支付条例》落到实处，规范农民工工资支付行为，保障农民工按时足额获得工资，维护社会稳定。