“以案释法”案例（一）：参建单位未履行质量管理责任

一、案情简介

案涉XDG-2016-36号地块开发建设商住用房项目（一期）为已交付商品住宅，其建设单位为无锡洲樾房地产有限公司（以下简称“洲樾公司”），施工单位为中国华西企业股份有限公司（以下简称“华西公司”），监理单位为无锡市建苑工程监理有限责任公司（以下简称“建苑公司”）。

2020年7月1日至2021年10月14日期间，无锡市锡山区住房和城乡建设局接到多起该项目质量投诉，执法人员在处理投诉时发现施工过程存在回填土未按设计文件进行实施的情况。经调解，洲樾公司制定了专项施工方案，部分业主同意后按方案进行了回填整改，并对整改完成的二次回填组织了竣工验收；但部分业主对整改方案未予认可，无法完成问题整改。

2022年1月6日，无锡市锡山区住房建设综合行政执法大队（以下简称“执法大队”）对洲樾公司涉嫌未履行对参建单位的质量管理责任、华西公司涉嫌未按照审查合格的施工图设计文件施工、建苑公司涉嫌降低验收标准、出具虚假验收意见的违法行为启动调查。

二、调查与处理

（一）立案、调查与审理

经初步调查核实，执法大队于2022年1月12日分别对洲樾公司、华西公司和建苑公司前述违法行为正式立案，并根据《行政处罚法》第五十四条第一款的规定，依法对三案展开全面、客观、公正的调查。

2022年1月17日，执法大队执法人员到现场检查，制作了现场检查笔录和相关影像资料。1月19日，执法人员对三家参建单位项目具体负责人进行了询问。1月19日至28日，执法人员依职权调取了该项目建筑工程施工许可证、单位工程竣工验收备案表、单位工程质量竣工验收记录、相关楼栋结构设计总说明图纸、基础平面布置图、地基基础构造及施工要求、土方回填检验批质量现场检查原始记录、验收记录、验收报告、A、C地块洋房区一层板下照片、建设工程质量投诉处理（调解）监督意见书、关于要求对中洲花溪樾17栋296-102室回填土问题按照相关规定及时整改的函、工程质量投诉处理通知书、二次回填项目专项施工方案、回填土竣工验收单、无锡市“12345”政府公共服务热线综合工单、墙根回填土不到位照片、情况说明等证据材料。1月27日至3月18日，按程序分别完成洲樾公司未履行对参建单位的质量管理责任案、华西公司未按照审查合格的施工图设计文件施工案和建苑公司降低验收标准、出具虚假验收意见案的调查终结报告、内部讨论、法制审核、局案审会讨论和案件处理审批手续。

（二）告知、决定

2022年3月23日，无锡市锡山区住房和城乡建设局按程序将《行政处罚事先告知书》（锡山住建告字〔2022〕第004号、锡山住建告字〔2022〕第005号、第006号）送达洲樾公司、华西公司、建苑公司，告知将对其违法行为分别处以罚款人民币叁万元的行政处罚，并依法享有进行陈述、申辩的权利及行使上述权利的时限、途径和要求。当事人华西公司、建苑公司在收到行政处罚事先告知书五日内均未向无锡市锡山区住房和城乡建设局提出陈述、申辩。

3月29日，洲樾公司向无锡市锡山区住房和城乡建设局进行陈述、申辩，辩称：XDG-2016-36号地块项目房屋均取得质量合格证明；已履行对参建单位的管理责任；回填不到位问题为施工瑕疵及通病；合院280、282号回填土问题整改未到位是因与业主多次沟通无果；洋房区回填土整改已于2020年12月31日完成。对此，无锡市锡山区住房和城乡建设局认为：相关楼栋竣工验收质量控制资料的土方回填检验批、分项、分部工程质量验收记录的检查结果与实体不相符，验收记录存在虚假；当事人在监理单位向其抄送联系单和提出回填土不到位问题后未及时组织处理回填土不到位问题；回填土不到位问题涉及建筑地基基础工程土方回填的主控项目标高和分层严实系数，主控项目是对检验批的基本质量起决定性影响的关键项目，须从严要求和特别控制，不允许有不符合要求的检验结果；在施工过程中，当事人未及时采取措施组织处理相关楼栋回填土不到位问题，已构成未履行对参建单位的管理职责，且涉及楼体数量较多，损害了相关业主利益，故对洲樾公司的陈述、申辩意见不予采纳。

2022年3月31日，无锡市锡山区住房和城乡建设局根据《无锡市建设工程质量监督管理办法》第三十二条第二项、第三十四条第二项、第三十五条第五项的规定，对洲樾公司、华西公司、建苑公司分别处以罚款人民币叁万元，并于当日分别将行政处罚决定书（锡山住建罚字[2022]年第（004）号、第（005）号、第（006）号）送达各当事人。

（三）执行、结案

2022年4月11日、12日、15日，当事人无锡市建苑工程监理有限责任公司、中国华西企业股份有限公司、洲樾公司分别将罚款缴纳至无锡农村商业银行。无锡市锡山区住房和城乡建设局于2022年4月19日予以结案。

三、法律分析

洲樾公司作为XDG-2016-36号地块开发建设商住用房项目（一期）的建设单位，在该项目施工过程中未履行对施工单位华西公司、监理单位建苑公司的质量管理责任，未及时组织处理建设过程中发现的部分洋房及合院的基坑和室内地坪回填土未按设计文件分层回填压实且压实系数不小于0.94的要求施工存在回填土不到位和漏空等观感质量不佳的质量问题，其行为违反了《无锡市建设工程质量监督管理办法》第十八条第一项的规定：“建设单位应当对工程质量负总责，履行下列工程质量责任：（一）依法委托具有相应资质的勘察、设计、施工、监理和质量检测等单位承担工程有关业务，并依法签订合同，履行对参建单位的质量管理责任。”对其作出行政处罚的依据是《无锡市建设工程质量监督管理办法》第三十二条第二项的规定：“违反本办法规定，建设单位有下列行为之一的，由建设行政主管部门责令改正，处以1万元以上3万元以下罚款；情节严重的，建议颁发资质证书的机关依法降低资质等级，或者吊销资质证书：……（二）未履行对勘察、设计、施工、监理等参建单位质量管理责任的。”鉴于该当事人的违法行为降低工程质量，涉及建筑地基基础工程土方回填的主控项目标高和分层严实系数；涉及楼体数量较多，损害了相关业主利益，造成一定社会影响，危及社会安定，根据前述法律规定，无锡市锡山区住房和城乡建设局对洲樾公司作出处罚款人民币叁万元整的行政处罚。

华西公司作为XDG-2016-36号地块开发建设商住用房项目（一期2#~32#楼，地库A、B、C，变电所1、2、3，开闭所）的施工单位，在该项目施工过程中部分洋房及合院的基坑和室内地坪回填土未按设计文件分层回填压实且压实系数不小于0.94的要求施工，其行为违反了《无锡市建设工程质量监督管理办法》第二十一条第二项的规定：“施工单位应当履行下列工程质量责任：……（二）按照审查合格的施工图设计文件、施工质量验收规范和施工操作规程组织施工。”对其作出行政处罚的依据是《无锡市建设工程质量监督管理办法》第三十四条第二项的规定：“违反本办法规定，施工单位有下列行为之一的，由建设行政主管部门责令改正，处以1万元以上3万元以下罚款；情节严重的，建议颁发资质证书的机关依法降低资质等级，或者吊销资质证书：……（二）未按照审查合格的施工图设计文件、施工质量验收规范和施工操作规程施工，造成工程质量缺陷的。”鉴于该当事人的违法行为降低工程质量，涉及建筑地基基础工程土方回填的主控项目标高和分层严实系数；涉及楼体数量较多，损害了相关业主利益，造成一定社会影响，危及社会安定，根据前述法律规定，无锡市锡山区住房和城乡建设局对华西公司作出处罚款人民币叁万元整的行政处罚。

建苑公司作为XDG-2016-36号地块开发建设商住用房项目（一期2#~32#楼，地库A、B、C，变电所1、2、3，开闭所）的监理单位，在该项目施工过程中发现了部分洋房及合院的基坑和室内地坪回填土未按设计文件分层回填压实且压实系数不小于0.94的要求施工，存在回填土不到位和漏空等观感质量不佳的质量问题，在上述质量问题未得到整改的情况下，降低验收标准、出具虚假验收意见，分别在17#、18#、19#、20#、22#、30#、32#楼、27#楼的土方回填检验批质量现场检查原始记录、土方回填检验批质量验收记录、土方回填分项工程质量验收记录、土方子分部工程质量验收记录、地基与基础分部工程质量验收记录、地基与基础工程质量验收报告、单位工程质量竣工验收记录和27#楼的单位工程竣工验收证明书上签字盖章同意验收合格，其行为违反了《无锡市建设工程质量监督管理办法》第二十二条第六项的规定：“监理单位应当履行下列工程质量责任：……（六）不得降低验收标准、出具虚假验收意见。”对其作出行政处罚的依据是《无锡市建设工程质量监督管理办法》第三十五条第五项的规定：“ 违反本办法规定，监理单位有下列行为之一的，由建设行政主管部门责令改正，处以1万元以上3万元以下罚款；情节严重的，建议颁发资质证书的机关依法降低资质等级，或者吊销资质证书：……（五）未按照规定签署工程质量验收意见，或者降低验收标准、出具虚假验收意见的。”鉴于该当事人的违法行为，降低工程质量，涉及建筑地基基础工程土方回填的主控项目标高和分层严实系数；涉及楼体数量较多，损害了相关业主利益，造成一定社会影响，危及社会安定，根据前述法律规定，无锡市锡山区住房和城乡建设局对建苑公司作出处罚款人民币叁万元整的行政处罚。

四、典型意义

上述案件中，建设单位、监理单位、施工单位在验收环节弄虚作假，在发现存在回填土不到位和漏空等观感质量不佳的质量问题且上述质量问题未得到整改的情况下在验收记录上签字盖章同意验收合格。建设单位首要管理责任落实不到位，项目管理人员法律意识风险意识淡薄，缺乏责任感，不依法按章办事和尽职履责，不能从工程建设源头上把住质量关。住宅工程质量事关人民生命财产安全，但是建设单位往往为了图一时之利，尽快销售回笼资金，在施工时要求施工单位盲目赶进度，监理单位、施工单位现场检查验收走过场、流于形式，对问题视而不见，造成房屋质量下降和工程质量投诉日益增多，甚至发生“楼薄薄”、“补丁墙”事件，给人民群众使用住宅带来安全隐患。

“百年大计、质量第一”，建设单位、监理单位、施工单位作为责任主体，应高度重视工程质量，严格落实建设单位首要责任和建设各方质量责任；加强从业人员职业道德教育，提高管理人员的质量意识、法律意识、规矩意识；完善质量规章制度，保证合理工期和造价，切实把好工程质量验收关，从源头上控制工程质量。建设主管部门应加强行业监管，强化工程质量终身责任落实，加大对建筑工程质量违法行为的打击力度和曝光力度，提高建设单位、监理单位、施工单位违法成本，使其不敢违法不能违法不想违法，保障人民群众的财产和生命安全。